一、基本概念

在美国应急管理体系中，标准化的现场应急指挥体系ICS（Inci‐dent Command System）是一个重要组成部分。ICS是一个实施应急指挥的工具，具有标准化、弹性化的结构，即不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事发应对都可以普遍适用。起初ICS的思想源于美国军方指挥方法，在19世纪70年代后由加州一些应急组织进行了改良，然后在实践中不断完善，并成为美国应急管理中采用的标准指挥体系。

在ICS中，规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。在其组织结构中，设一名指挥员，并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员，其构成如附图5-1所示。在ICS中，对各个部门职责和职位职责都进行了明确的规定。例如，指挥员（IC，Incident Commander）的职责为管理整个事件应急过程，保证应急行动安全，沟通协调各涉及机构，评估各部门需求，设定应急目标，编制批准行动方案。

指挥成员主要协助指挥员，包括三个职位。

（1）公众信息官。负责公众沟通和媒体信息发布，保持与计划部和有关机构的沟通联系，搜集整理与事件有关的准确、详细的信息。

（2）安全官。负责安全监控与评估，确保应急行动和应急人员安全，有权终止不安全的应急行动。

附图5-1　美国应急指挥体系ICS的组织结构图

（3）联络官。负责与涉及的外界各部门、机构、私人组织的联络协调。

参谋成员负责应急过程涉及的功能职责，主要由四个部组成。

（1）处置部。负责指挥、协调战术层面应急行动，考虑相对短期的应急行动，往往使用了最多的应急资源。

（2）计划部。负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案制订，考虑相对中长期的应急行动，制订人员轮换计划以及与专家进行沟通。

（3）后勤部。负责应急队伍的通信保障、食品医疗保障、设施补给和交通运输保障。

（4）财政／行政部。负责监控应急过程产生的人力、物力，管理采购过程。

最近，根据突发事件对信息情报的需求，又增加了情报信息部，既可以单独作为一个部门，也可以列在计划部下作为一个处。

按照应急管理体系的规定，在应急时，首先要根据ICS的要求成立应急指挥的有关组织，建立指挥链。为适应突发事件的复杂性，ICS的组织机构具有扩展性和弹性，各部还可以向下细分“分部”“分区（地域上）／组（功能上）”“小队”等层次，从而构成从指挥者到基层应急队的组织体系结构。

为保证计划方案的顺利制订，ICS中还规定了计划制订和不断修订、推进需要经过的程序，称为计划“P模型”。它形象地包含了应急初始阶段和循环推进阶段，通过一轮轮的情况通报和会商沟通，制订完善阶段行动方案，开展应急行动。

二、联合指挥机制

ICS中一个重要机制是“联合指挥（UC，United Command）”。当事件涉及多个部门或多个辖区时，为更好地协调应急资源和行动，需要采用联合指挥的方式。当需要进行联合指挥时，指挥体系各个组织可以由多个政府机构人员组成，可以由多个部门人员进行联合指挥（可设一名联合指挥员）。这种联合指挥的方式，大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹。它具有如下特点：一是形成了统一的指挥机构；二是实现了统一目标和协同工作；三是利于统筹考虑应急计划；四是共同使用计划、后勤、财政／行政等部门；五是协调应急资源的调度。例如，当事件涉及A、B、C三个地域（或部门）时，实施联合指挥的ICS组织结构如附图5-2所示。

附图5-2　ICS在实施联合指挥时的组织结构图

此外，根据事件复杂程度的不同，在地域上复杂性较高时，还可以采取“区域指挥”，在几个地方的指挥员上层设区域指挥员，协调该区域的应急指挥工作。

三、政府应急办、州长与指挥员的关系

值得指出的是，ICS是一个主要面向现场应急的指挥体系，指挥员负责组织应急活动，但并不负责政策层面和全局性重大策略的制定。比如在州一级，指挥员上层还有应急运行中心（应急办）和政策层（州长及高级幕僚），如附图5-3所示。换句话说，指挥员及向下的指挥体系部分偏重应急的前方工作，须向后方的应急运行中心EOC报告有关情况和现场信息。一般情况下，应急运行中心对应ICS的组织结构也设置相应人员，在应急组织上形成与现场的映射关系，为前方提供各类协调和资源支持，并将重要事项提请政策层决策。无论是应急运行中心还是指挥员，都必须遵循政策层的原则目标，并形成执行方案，从而具体实施。

附图5-3　应急办、州长与指挥员的关系图

食品药品应急管理经验搬运工