第三章　应急演练规划与设计

第1节 应急演练规划

应急演练规划是在开展应急演练之前提出工作计划，梳理演练需求、范围、目的，确定演练任务，提出应急演练基本构想和初步安排，起草应急速练工作计划并报请有关领导审批的过程，如图3-1所示。

一、确立演练组织方

确立应急演练的组织方，是启动应急演练项目后的第1步工作。演练组织机构要成立由相关领导和专家组成的应急演练领导小组，负责统筹、指挥、协调演练规划、设计、准备、实施和评估过程中的各项工作。如表3-1所列，根据演练规模，可以设置应急演练规划组、实施组、评估组、综合保障组等多个工作组，必要时还可以设置专门的协调办公室负责协调各方需求。组织方的核心成员应包含各参演方的具有不同背景的专业人员。

各个工作组参与的演练阶段不一致，因此其工作人员可以有交叉。比如规划组成员主持编制了演练计划并设计了应急演练脚本，对应急演练流程非常熟悉，实施组成员可以从规划组中选拔，有利于演练任务顺利实施并使演练达到预期效果。

二、梳理演练需求

针对存在的主要风险和工作不足，梳理举办应急演练的需求，包括需进一步明确的职责分工、需要完善的应急响应工作流程、需要细化的应急任务、需要锻炼的专业队伍和专业技能、需要检验的应急设备等，进而提出应急演练的初步内容。应急演练最主要的主体性要素是组织者和参演者，所以在梳理演练需求时可以从这两方面人手。

应急演练的组织者可能是某一级行政组织、事业单位或企业，也可能是其他培训机构。分析组织者需求就是充分了解、清楚掌握其组织演练的初衷，明确该组织想要通过演练解决哪些问题，提高哪些应急能力，改进哪些工作。在分析过程中，要收集的关键信息有∶上级领导的要求;组织机构的系列演练规划;以往突发事件处置或演练的总结报告和改进计划;区域的风险评估报告;相关的预案和程序;有关的资助协议或合作协议要求等。

应急演练的参演者是演练所期望的提升应急能力的主体，因此应急演练的规划与设计必须充分考虑参演者的需求和实际水平。通过收集和掌握参演者所在机构的演练需求、参演者接受过的应急培训和演练、参演者已有的应急处置经历等背景信息，分析其对应急演练的期望和要求。

经过上述调查与分析，在充分了解组织者与参演者需求的基础上，得出应急演练需求结论。

三、明确演练目的

如前所述，应急演练的目的包括检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制和科普宣教，其核心目的是提升组织的应急能力。因此需要从演练需求分析中提炼出需提升的若干应急关键能力项。

梳理应急能力清单并确定应急能力的评估方法，能够为明确应急演练目的提供依据。我国在国家"十五"科技攻关项目中设置专题《城市应急能力评估关键技术与应急辅助决策支持系统研究》，在该课题的研究成果中，邓云峰、刘铁民等学者将城市应急能力评估体系细分为18大类，形成了一个指标体系和评价模型，其一级指标如图3-2所示。在国家科技支撑计划项目《关键技术标准推进工程》中，李忠强，杨锐等对比美国、日本、我国等国内外应急能力评估与标准现状，结合我国应急管理四个阶段，提出了一套突发事件应急能力评估标准，如表3-2所列。为响应国务院《关于推进城市安全发展的意见》（2018年1月发布），深圳市政府积极推进城市应急能力建设，于 2018年5月发布了深圳市突发事件应急能力评估体系，进一步细化了深圳市在不同灾害类型下的应急能力项及评估方法。

可以利用应急能力评估体系对组织机构的应急能力进行初步评价，结合需求分析的结果，确定应急管理中的薄弱项，为进一步规划应急演练奠定基础。当然，一次演练往往侧重某几项应急能力的提升，因此在演练规划文本中描述演练目的时，应明确需要提高的应急能力范围和要求。

四、确定演练范围

确定演练范围需对演练的突发事件类型、演练的类型、演练的主要参与方、演练中要体现的机制、演练的时空范围、演练的经费预算、可调用的资源等要素进行界定。

（1）演练事件的类型与等级。演练规划要确定演练哪种突发事件，以及事件的严重程度和对应的响应等级。可以只确定单一灾害类型进行演练，也可以选择一条灾害链，增加演练的复杂程度。

（2）演练的类型。确定是开展桌面演练、模拟演练，或是实战演练;是进行单项演练或者综合演练;是开展检验性演练、示范性演练，或是研究性演练。

（3）演练的主要参与方。根据突发事件类型所对应的应急预案，确定演练的主要参与机构，并根据所选的演练类型，确定组织者和参演者的合适人选。

（4）演练中要体现的机制。应急演练体现的主要是应急处置与救援阶段的工作机制，如快速评估机制、决策指挥机制、协调联动机制等.明确要体现的工作机制，以及与应急机制对应的各参与方职责，有利于确定演练的对象和目标。

（5）演练的时空范围。根据历史案例和风险评估结果，选择典型的事件发生区域范围和时间范围，将演练中的重点和难点凸显出来，以便后继的演练场景设计。

（6）演练的经费预算与可调用的资源规划。根据演练的类型和参与方对演练所需的财力、物力资源进行规划。

五、设定演练目标

应急演练目标，是指演练需要完成的主要任务与要达到的效果。一个完整的演练目标应包含如下要素∶

（1）执行者，即由谁来完成该演练目标对应的演练任务;（2）演练任务;即对应于该演练目标，执行者需做出的具体行动;（3）触发条件，即在什么条件下执行者做出行动∶（4）依据标准，即执行者依据什么要求/标准做出行动;（5）行动效果，即执行者执行具体行动所需达到的效果。

完整的演练目标示例如图3-3（a）所示。但是在非行动类的应急演练中，如以讨论问题和分析问题为主的桌面演练;大部分演练目标并不具备如下完整的要素，如图3-3（b）所示。

演练目标是为了落实演练目的而分解出来的具体的、可量化考核的工作指标，也是后继设计演练方案的具体指针，是演练评估的重要依据。一次应急演练应设置若干演练目

标，并围绕演练目标，，在演练方案中设置相应事件和演练活动予以体现，在演练评估中设置相应的检验方法判断该指标的实现情况。对于缺乏实践经验的参演者，演练目标的难度要适当降低，主要放在如成员之间有效沟通，对应急流程的掌握等方面;对于多次参演的参演者，则可以设置难度较大的演练目标，如进行态势分析、凤险评估、预判预警等方面。

李雪峰等认为，应急演练目标可以从三个维度进行设计和表述，即认知目标、技能目标、态度目标。认知目标描述的是参演者对演练过程涉及的应急预案、组织机构、职责权限、应急流程等的认知程度，包括了解、理解、运用和创新四个层次。技能目标描述的是参演者对演练过程中涉及的应急行动的掌握程度，包括模仿、适应、运用和创新四个层次。态度目标描述的是参演者执行演练任务过程中表现出的主观能动性，包括注意、响应、接受、综合四个层次。

六、制定演练规划

演练规划向上是对上述应急演练需求、目的、范围、目标的全面描述，向下是对演练项目的安排计划、工作进度、安全保障、物资与经费来源等保障性事务的全面描述。在应急演练规划的后期着手撰写演练规划书（也称为演练计划书），并经过多次修改完善后，上报有关领导审核确定，并下发到各参演单位。

第二节 应急演练设计

应急演练设计是在应急演练开展之前，设计演练情景、流程，选定评估方法，开发备种工具，编制各种文件，形成一整套应急演练方案并报请有关领导审批的过程，如图3-4所示。应急演练设计以应急演练规划中提出的演练需求、范围、目的为依据。

一、设计演练情景

演练情景设计是指对拟演练的突发事件按其发生、发展过程进行叙述性说明，针对该假想突发事件设计一系列有逻辑进程关系的情景;引入应急组织需开展的应急行动，引导演练不断进行下去，从而全面检验演练目标的达成和演练目的的实现情况。情景设计包括事件体系设计和场录设计，情景设计要以应急演练目标为依据，展现应急现场各方汇集的需求、矛盾、冲突.为参演者检验其应急能力提供充分的演练空间。

演练的开展需要由一个初始事件来触发，初始事件可以是如自然灾害等不可抗因素或偶然因素，也可能是人为失误或蓄意破坏。对于小规模的模拟演练，可以只设置单一事件，并基于该事件设计应急救援的场景。对于大规模的应急演练，可以将初始事件设为原生事件，并在其发展过程中，触发系列次生、衍生事件，形成一个事件体系，原生事件与次生、衍生事件互相叠加，揭合，形成更为复杂的局面，以考验应急组织的综合应急能力。事件信息包括∶

（1）事件基本信息，如事件发生的时间、地点、事件类型等。

（2）事件初始信息.包括启动应急演练时，事件的基本情况描述，可能影响的区域范围等，这是应急演练的逻辑起点。

（3）事件演变信息，指述事件的发展过程，可以采取事件树的形式，结合时间轴将重个事件拆分为若干个更具体的事件，设置事件发展的重要节点，或者列出可能触发的作生、衍生事件等。在突发事件类型的选择上，贴合演练所在地现实中的风险评估结果，取其中易发生、危害大的突发事件，能够增强演练的针对性和实效性。

确定应急演练的事件体系后，就可以围绕事件的发生发展，设计演练场景。演练场量描述的是应急组织需要应对的场景，包括四方面的内容

（1）事件发生的地理环境、气象条件、人口、经济、区划等自然场景和社会场景。（2）事件造成的影响，如人员伤亡情况、经济损失情况、重要设施（如道路、通信、水申供给等）破坏程度、暴露的新的风险隐患等。

（3）参演者的应急管理能力，包括应急装备配置情况、专业队伍建设情况、应急场所/资源保障能力等。

（4）先期处置措施，包括事发地有关部门、社会组织或民众已经采取的措施，如发出预警、赶往现场、先期救护等。较大规模的应急演练场景往往是动态的，比如在事件体系的推动下，气象条件恶化、人员伤亡扩大、基础设施失效、资源保障不足、救援能力降低，凤险隐患演变成新的突发事件等。

关于演练情景，可以以一段文字将上述各方面内容描述出来，也可以用一个情景设计表来描述，如表3-3所列。表中事件2、3等的场景信息，如和原生事件一致，则可不必列出，专属情况或特殊情况则需再单独列出。参演者的应急救援能力一栏，并不一定与参演者的实际能力相符，而是应根据演练设计来填写。例如，演练的目标是检验参演者跨区域协同联动能力，则参演者的应急救援能力一栏可以有目的性的缺失某些能力，并要求其在演练过程中与周边区域进行协商，跨区域调动应急救援力量。

二、设计演练流程

如第1章第三节中"四、应急演练的系统要素"所述，应急演练的主体性要素是指演练的各参与方，包括组织者、模拟者、参演者、评估者和观摩者。演练流程是由组织者、模拟者和参演者三方共同参与及推动的，评估者和观摩者在演练过程中只扮演观察和评判的角色，不影响演练流程。在设计好事件体系和演练场景之后，针对每个具体的事件;以应急预案及相关法律法规为依据，明确组织者的控制方案、模拟者的角色扮速、参演者的应急职责以及预期行动等。以建筑火灾突发事件应急演练为例，在演练流程中，组织者、部分参演者、部分模拟者的主要职责如表3-4 所列，

组织者和模拟者通过将演练情景内容具体化为一系列信息，按时间顺序动态发布给参演者，达到控制演练进度的目的。较为复杂的应急演练中，一个事件往往需要多条信息来表达，例如上述建筑火灾事故，参演者扮演的指挥部会收到来自医院、消防、群众、媒体等各个方面的多条信息。组织者可参考表3-5制定情景信息清单。

对于演练的组织方/设计者面言，针对每一个具体的事件，其对参演者做出的应对行动都有一个期望值，这个期望值在应急演练中称为预期行动。预期行动的设计是否合理，主要参考的是有关法律法规、应急预案、标准化操作程序等。预期行动与演练目标是紧密相连的，是演练组织方期望参演者在事件与场景驱动下做出的准确的应急决策和响应行为。因此，可以认为预期行动是演练目标的分解，每个事件都会引起一系列指向演练目标的预期行动。相应地，预期行动也会成为演练评估的核心和设置评判标准的依据。在设计演练流程时可以用预期行动计划表（表3-6），针对每个演练事件、演练目标，梳理演练预期行动。

预期行动的类型可以参考以下几种;

（1）求证;收集有关问题的更多信息，与有关人员、部门核实相关信息。

（2）研讨∶推敲问题，包括与指挥部成员讨论、分析有关问题;与相关人员进行必要谈判;向有关法律顾问或专家咨询问题;参考预案等的有关规定等。

（3）决定∶做出决策，部署行动或者拒绝支援，（4）推迟;延缓行动。

演练流程的设计成果一般是以演练脚本的形式呈现。演练脚本至少应包含五个要素，包括时间、地点、情景说明、行动主体、预期行动。演练脚本一般会以时间为主线来编写，体现随着时间的推移，事态如何变化、决策/指令如何下达、应急响应行动如何展开等。完整的演练流程可以从事件接报开始，包含预测预警、定级研判、启动预案、应急处置，善后处理等多个阶段，针对性的单项演练也可以只涉及其中的某一个特定过程。图3-5 显示了一个以时间为顺序的演练脚本样式，在设计阶段基于这个脚本，各参与主体可以拆分出各自的更详细的演练脚本。

目前有学者认为，由于演练脚本对行动主体与预期行动都做了具体要求，在检验和锻炼参演者的快速反应能力和实战处置能力上存在一定的局限性，不能真正达到实战练兵的目的，因此提出了"无脚本演练"的思想，但是"无脚本"仅指针对参演者不提供描述演练流程的脚本文件，其目的是客观真实反映参演者的应急处置水平，并不是指组织方也不进行演练的情景以及预期行动的梳理。

进一步地，我国也有部分城市大胆探索和尝试更加贴近实战的应急演练方式，提出并实践了"双盲"突袭式应急演练。"双盲"演练是指不预先通知演练时间、地点和事件类型，完全按照实战模式展开应急响应。如广州市从 2012年起，就提出了"演练即实战"的要求，将每年的第三季度定为全市"应急演练季"，以竞赛形式集中开展"双盲"应急演练。这种形式的演练对参演者的应急能力提出了很高的要求，实战性非常强。同时对组织者来说，虽然减少了编写脚本以及与各参验方合成演练的工作，但是由于演练十分接近实战，在演练设计时要充分评估各种可能出现的紧急情况，充分做好安全保障工作。

三、制定评估方案

应急演练评估是指对照应急管理能力要求和应急演练目标，根据演练参与者的表现进行评估和提出改进建议。应急演练评估是应急演练的必要环节，由演练的评估者主导，组织者和参演者共同参与完成，通过细致观察和记录演练行为，分析演练记录及相关资料，对比参演者表现与演练目标要求，对整个演练流程进行分析和反思，做出客观评价，必要时形成应急演练评估报告。演练评估是全面、系统了解演练情况，客观评价应急演练的重要过程，也是进一步加强和改进突发事件应对工作，提高应急能力和水平的新起点。需要注意的是，演练过程中出现的问题并不一定完全是参清者的问题，也有可能是组织过程存在问题，因此演练评估的对象包含了参演者与组织者两方，其评估结果对组织者和参演者的能力提升都有意义。

应急演练的评估方案通常包括以下要素;

（1）演练信息。包括演练的目的和目标描述、事件体系与场景信息清单、演练中的角色/职责/任务分配表、预期行动简介等。

（2）评估内容。根据演练目标，归纳本次演练需评估的主要方而，如指挥调度、信息共享机制、协调联动能力、媒体应对等。

（3）评估依据。列出需要评估员阅读的，与演练最直接相关的应急预案和标准化操作规范文件等。

（4）评估方式。确定演练采取哪些评估方式，以哪种方式为主，

（5》评估程序。可以时间表的形式列出演练实施前的预备程序、演练实施过程中的观察与记录程序，以及演练后评估总结阶段的行动程序。

（6）评估员。确定评估团队的构成∶确定所需招募的评估员人数、技术领域、分配方案和培训方案，明确责任人。

（7）工作计划，按时间顺序列出接下来的工作计划。

（8）所需工具。列出完成评估工作所需的工具清单及筹备责任人。

（9）文件清单。列出完成评估工作所需的文件，包括工作手册、工作表单、使用说明等，明确负责开发文件的责任人。

（10）注意事项。如演练现场划分，评估员的位置、着装、纪律、安全须知等。

（11）附件。演练评估要用到的相关表格、组织者/评估组长等的联络方式等。演练评估员所使用的系列工作表是为评估员提供的在演练过程中收集数据的统一标准化工具，也是评估员观察演练的指导材料。这些工作表单有助于辅助评估员始终围绕与特定应急能力相关的滴练目标进行评判，对参演者应急行动与预期行动的差距进行比对，对支撑性数据进行及时的收集，对预设情景下的特殊情况进行必要的描述性记录。在演练结束后，这些工作表单也是最重要的数据分析资料之一。

可用于演练评估的表单包括针对参演者的演练记录表、评价表、反馈表、分析表、改遗表，以及针对组织者的演练组织活动评价表等。对于大规模的应急演练，往往需要根据演练目标、评估对象、所处任务区的不同，分别制定更有针对性的工作表格，以增强评估工作的可操作性。对于演练评价表的设计，美国的 HSEEP 采取的是"能力一目标一任务"的开发思路，首先确定特定任务领域需要的关键能力要素，形成核心能力列表。其次为每个核心能力梳理若干能力目标，再确定完成每一项能力目标要求的关键任务。对每项关键任务，提供空间让评估员对参演者的表现进行文字描述，并提供合理的评判方法，比如选择"是"或"否"，评定"优良中差"等级，或者5分制打分等，供评估员进行评级。最后针对每项核心能力给出总体评级。

关于演练评估更详细的内容，将在第五章展开描述。

四、编写演练手册

演练手册是指导演练实施的详细工作文件，包括导调员手册、模拟员手册、评估员手册、参演者手册和观摩者手册。导调员手册和评估员手册一般会包含详细的场景信息、职责分工和工作程序。模拟员手册通常包含与其相关的部分场景信息、所扮演的角色说明和行动安排。参演者手册提供演练概述，介绍演练的目的、目标，参演者的职责分配。观摩者手册通常包括演练的基本情况介绍、观摩位置、注意事项等。下而提供三种主要的演练手册的内容结构供读者参考。

导调员手册可以包括∶

（1）手册的目的和作用;

（2）演练范围概述;

（3）演练的目的、目标;

（4）导调员角色、职责和工作流程;

（5）演练初始场景、各种外围条件假定;

（6）相关参演者的职责分工;

（7）相关预案或标准化操作程序;

（8）演练前对导调员的指导与培训工作安排;

（9）演练后的反馈、总结会及评估报告等后继工作安排;

（10）演练场景信息清单;

（11）导调员、参演者、模拟者、评估员联系方式;

（12）演练场地布置图及导调室布置图;（13）安全须知。评估员手册可以包括∶（1）手册的目的和作用;（2》演练范围概述;（3）演练的目的、目标;

（4）评估员角色、职责和工作流程;

（5》演练初始场景、各种外围条件假定；

（6）相关参演者的职责分工;

（7）相关预案或标准化操作程序;

（8）评估工作注意事项;

（9）演练前对评估员的指导与培训工作安排;

（10）演练后的反馈、总结会及评估报告等后继工作安排;

（11）演练评估工作表单;

（12》导调员、评估员联系方式;

（13）演练场地布置图及评估员位置分布图;

（14）安全须知。参演者手册可以包括;

（1）手册的目的和作用;

（2）演练范围概述;

（3）演练的目的、目标;

（4）演练初始条件假定与框架内容概述;

（5）演练要求;

（6）参演人员、角色分组和职责分工;

（7）参演者行为规范;

（8）演练后的反馈、总结会等后继工作安排;

（9）参演机构负责人的联系方式;

（10）导调员联系方式，综合保障组等相关职能部门的职责分工和联系方式;

（11）演练场地布置图;

（12）安全须知。

五、形成演练方案

在上述演练规划（在第三章第1节讲述）、情景设计、流程设计、文件开发等工作完成后，就可以形成一个全面的演练方案，上报有关方面批准。演练方案是一个系列文档，是对整个规划和设计过程的总结及成果物汇总。演练方案应至少包括描述了演练的需象目的、范围等信息的演练计划，以及描述了演练情景设置和预期行动的演练脚本（即便是 "双育"演练，也需要为组织方提供用于导调的演练脚本）。对于大规模演练，应按需要开发场景信息清单、评估工具、工作手册等多种辅助文件。

食品药品安全应急处置经验搬运工