第1章　应急演练概论

第1节 突发事件

一、公共安全三角形理论模型

我国幅员辽阔，地形条件与环境条件复杂，加之目前处于经济与社会快速发展与转型 的关蚤时期，人与自然、人与人之间的多种因素相互高度作用，导致我国各类突发事件频 发。据国家减灾委核定,2016年我国各类自然灾害共造成全国近1.9亿人次受灾，1706 人因灾死亡失踪，直接经济损失高达5032. 9亿元，如图1-1所示；在事故灾难方面， 2018年我国仅矿业事故、爆炸事故、火灾、毒物泄漏与中毒事故就发生了 392起，死亡人 数超过1478人，如图1-2所示。重大突发事件的发生严重影响了社会的长治久安，对 应急管理提出了严峻的挑战。

分析突发事件从发生、发展到造成灾害作用直至我们采取应急措施的全过程，可以发现突发事件及其应对中存在三条主线，我们也可以把它们称为公共安全科学的三个主体。其一是灾害事故本身，称之为突发事件；其二是突发事件作用的对象，可以称之为承灾载 体；其三是采取应对措施的过程，称之为应急管理。

范维澄院士提岀了公共安全三角形理论模型，如图1-3所示，突发事件、承灾载体、 应急管理，构成了一个三角形的闭环框架。三角形理论模型描述了三者的相互关系，以及 联系它们的灾害要素。突发事件是灾害要素的状态发展演化到超出临界区造成破坏性作 用的过程；承灾载体是承受突发事件破坏性作用的载体，同时承灾载体本身也蕴含着灾 害要素，可能在突发事件作用下被意外释放进而造成次生灾害；应急管理的对象既包含

造成突发事件的灾害要素，也包括承灾载体蕴含的灾害要素。公共安全问题需要研究突发事件的孕育、发生、发展到突变的演化规律及其产生的能量、物质和信息等风险作用的类型、强度及时空特性;研究承灾载体在突发事件作用下和自身演化过程中的状态及其变化，可能产生的本体和功能破坏，以及可能发生的次生衍生事件;还需要研究在上述过程中如何施加人为干扰，从而预防或减少突发事件的发生，弱化其作用，增强承灾载体的抵御能力，阻断次生事件的链生，减少损失，避免应急不当可能造成的突发事件再生及承灾载体破坏，以及代价过度等。

二、突发事件定义与特征

从广义上讲，突发事件是指组织或者个人原定计划之外或者其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。从狭义上来讲，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。刘奕、范维澄等学者根据公共安全三角形理论模型，将突发事件定义为由灾害要素导致的，具有较高强度的破坏性并已经或即将施加在承灾载体上的事件。突发事件构成了开展应急管理工作的客体和对象，应急管理的本质是对突发事件进行于预和控制，从而减小事件造成的损失。

闪淳昌等学者总结了突发事件具有以下特征;

（1）突发性和紧急性。突发事件必定是突然发生的，要求管理者迅速做出决策，调动和配置一切可得的资源进行应对，尽快控制事态，消除不利后果。当然，突发性是相对的，往往是风险积累到一定程度，突破临界点后的突然暴发，因此突发事件应急管理特别强调预防为主。

（2）严重性。突发事件造成的伤害不仅体现在人员伤亡、财产损失和环境破坏等方面，还包括对社会/个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。

（3）不确定性。从纵向上看，突发事件的发展态势和后果很难确定，可能不断升级或延伸扩展。从横向上看，一类突发事件可能相继引起其他类型的次生衍生事件，造成复合型灾难。

（4）社会性。由于突发事件在时间、地点、危害程度、危害对象等方面的不确定性，并受到人的社会性的影响，以及新兴媒体的作用，突发事件所威胁和影响的不单单是特定区域的生命财产安全，而是必将产生广泛的社会影响。

（5）同时涉及程序化和非程序化决策。在突发事件应急管理的不同阶段，决策行为也表现得不同，当突发事件上升到紧急状态时，往往需要在信息、资源、时间非常有限的条件下，采用程序化与非程序化决策相结合来寻求"比较满意"的解决方案。

此外，随着社会、经济、文化的不断进步和发展，传统的突发事件在规模、性质、类型等方面都发生了质的变化，导致常规的应急处置措施难以应对这类事件，因此"非常规突发事件"的概念被提出来，并成为学术界新的研究热点。国家自然科学基金委员会在其制定的重大研究计划"非常规突发事件应急管理研究"中对非常规突发事件所给出的定义是"前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件。"对于非常规突发事件，社会往往没有或者极少经历过，缺乏对其演化规律的认识和处理经验的积累，从而对人类的生存和发展造成难以估量的后果和危害。除了具有上述突发事件的特征之外，非常规突发事件还具有如下特征：

（1）稀缺性和高度不确定性。非常规突发事件发生的频率低，其发展趋势、影响因素和产生后果均具有多变性。同时应急管理人员缺乏处置和控制事件的经验和知识，难以对非常规突发事件进行建模和预测，以及进行有效的预防和应对。

（2）信息高度缺失。非常规突发事件信息具有很高的不完备性，一方面这是由非常规突发事件的稀缺性和不确定性决定的，应急管理人员在有限时间内，无法搜集到该事件的全面信息，无法有效支持应急响应工作开展;另一方面则是应急管理人员缺乏对非常规突发事件的认识和技术准备，难以支撑对突发事件的应对过程。

（3）复杂性。非常规突发事件往往涉及一系列相互联系和同时发生的突发事件，事件的成因涉及多个致灾因素;同时其态势发展变化迅速，影响范围广，产生的后果也具有复杂性。成因与后果的复杂性使得应急管理人员一方面难以全面了解事件信息，同时也难以有效预测事件后果的严重程度，进而难以制定有效的应对方案。

（4）影响范围广和持续时间长。非常规突发事件的应对往往涉及多个单位和部门的共同参与，是一种大规模的社会响应行为，甚至需要展开全国动员。同时，非常规突发事件的发生、发展、演变和消亡的时间范围较长，且不同阶段具有不同的特性，这导致对不同阶段的事件应采取具有针对性的应对措施和手段。

三、突发事件的分类分级

根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。在《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年发布）中对这四大类突发事件做了具体说明。进一步，国家标准《突发事件分类与编码》（GB/T35561—2017）又在四大类突发事件下细分了若干亚类和细类，共归纳总结了 270 类突发事件。

（1）自然灾害。自然灾害是指由于自然原因而导致的突发事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

（2）事故灾难。事故灾难是指由于人类生产活动而导致的突发事件，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

（3）公共卫生事件。公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的卫生事件。

（4）社会安全事件。社会安全事件是指由于人类的主观意愿产生的危及社会安全的突发事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级∶Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。相应的，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别也划分为四个等级，并用红、橙、黄、蓝四种颜色标明。不同类型的突发事件需要启动不同的应急预案;不同级别的突发事件需要启动不同级别的应急响应，不同类型、级别的应急响应涉及不同的应急管理体制机制。

四、突发事件的链式效应

大量研究表明，各类突发事件虽然在发生机理、发展过程、演化规律、后果影响等方面呈现出很大的差异，但其之间却始终存在着某些共性的特征。现有针对突发事件共性特征的研究多是从灾害研究的角度出发，即认为灾害是由致灾因子、承灾载体与孕灾环境组成的系统。致灾因子是直接作用于承灾载体并使其遭受破坏的客观事物，如洪水事件中的水、森林火灾中的火。承灾载体是突发事件作用过程中遭受破坏的客观事物，如洪水事件中的建筑物、森林火灾中的树木。孕灾环境是外部环境中影响致灾因子与承灾载体作用过程的客观事物，如洪水事件中的地形、森林火灾中的空气温湿度和风速等。突发事件是致灾因子与承灾载体在孕灾环境的影响下互相作用并导致承灾载体破坏的过程。致灾因子、承灾载体和孕灾环境都是客观存在的事物，并在一定条件下可以互相转化，如河道中的河水，在洪水事件中是致灾因子，在污染事件中是承灾载体，在船舶事件中为孕灾环境。

大量历史案例表明，突发事件的发生不是孤立的，虽然突发事件本身受到自然的、社会的、偶然的等多种因素相互作用，其演变过程、影响范围、破坏程度等具有高度的不确定性，但是突发事件本身的发展演化存在着一定的内在规律，不同类型的突发事件之间也存在某种"必然"的联系。突发事件链式效应是不同事件由于某种必然的内在联系而相继发生的现象。如2011年日本本州岛发生的里氏9.0级地震引发了海啸，海啸进一步破坏了福岛核电站，引发核泄漏，继而导致全球范围内的环境污染事件。突发事件的作用过程会导致承灾载体与孕灾环境发生变化，从而产生新的事件对象，进而成为新的致灾因子.承灾载体和孕灾环境，这是突发事件间存在链式效应的原因。先发生并引发其他事件的事件被称为原生事件，被原生事件引发的事件称为次生或衍生事件。其中，与原生事件类型相同或相似的、发生机理相近的、具有连带性或延续性的事件为次生事件，与原生事件类型显著不同、发生机理相差较大的事件为衍生事件。但许多情况下，次生事件与衍生事件之间往往不加以详细区分，统称次生衍生事件。次生衍生事件有可能进一步作为新的原生事件引发更多新的次生衍生事件，从而构成突发事件多级、多层次的链式关系，称之为灾害链或事件链。需要注意的是，相继发生的突发事件不一定构成事件链，只有当前一事件对后一事件的发生起了一定作用的情况下，才认为两个事件构成了事件链。由于事件链式效应，尤其各级次生衍生事件往往会造成更加严重的后果，对社会造成的危害与影响也比原生事件大得多，因此针对突发事件链式效应的研究已经受到越来越多的关注。图1-4所示为某国家"十三五"重点研发计划项目中，针对新疆某县实地情况构建的典型地质灾害事件链，两类突发事件之间的连线上显示了它们之间的触发因素。

第二节 应急管理

应急管理是指可以预防或减少突发事件及其后果的各种人为干预手段。应急管理可以针对突发事件实施，从而减少事件的发生或降低突发事件作用的时空强度;也可以针对承灾载体实施，从而增强承灾载体的抗御能力。对应急管理的研究重点在于掌握对突发事件和承灾载体施加人为干预的适当方式、力度和时机，从而大限度地阻止或控制突发事件的发生、发展，减弱突发事件的作用以及减少承灾载体的破坏。

我国的应急管理过程分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建四个阶段。

（1）预防与应急准备是应急管理的基础，是防患于未然的阶段，也是应对突发事件最重要的阶段，体现了预防为主、预防与应急并重、常态与非常态相结合的原则。这一阶段主要是针对可能发生的突发事件的特点和规律、承灾载体的特征和布局，分析应急管理的需求，从体制、机制、法制、预案和设施、资源、队伍、保障等方面进行科学有效的预防准备。

（2）监测与预警是预防与应急准备的逻辑延伸，突发事件的早发现、早报告、早预警，是有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发

事件引起的严重社会危害的重要保障。这一阶段主要是基于对突发事件作用机理和规律、承灾载体脆弱性与鲁棒性的认识，确认合理有效地监测监控源头、范围、方式、方法等;基于可能发生、即将发生或问经发生的突发事件进行风险分析、发展态势预测及可能破坏程度分析;对应急管理的组织、流程、设施、资源、队伍、基础保障等进行全面的数据统计并及时更新;对应急管理流程进行跟踪记录并对应急管理能力的冗余度进行预测预警。

（3）应急处置与救援是应对突发事件最关键的阶段，旨在快速反应、有效应对，大限度地保障人民生命财产安全，大限度地减少突发事件造成的损失。这一阶段需要想据突发事件和承灾载体的综合情况的实时发展与态势分析，及时调整应对方案和措施，从而使应急管理更加科学有效，保证应急过程中的组织、流程、设施、资源、队伍、基础保障等各方面的协同应对。

（4）恢复与重建是应对突发事件过程中的最后环节，旨在尽快恢复正常的生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决应急处置过程中引发的矛盾和问题，并进入一个新阶段——突发事件应对中的后处理阶段，重在提高防灾减灾能力和应急管理能力。这一阶段主要是对突发事件应对过程进行总结评估，对损耗的应急设施、资源、队伍、基础保障等进行补充修整，恢复应急能力。

一、应急管理发展

中华人民共和国成立后，我国各种灾害应对基本上是建立在各个专业部门之下的，属于部门式分割管理应对模式。1994年，时任国务院总理朱镕基访美，参观了芝加哥应急联动中心后，提出政府应建立一个统一的社会应急联动中心，将公安、交警、消防、急教、防洪、防火、防震等政府部门纳入一个统一的指挥调度系统。

2003年春末夏初爆发的"非典"疫情给我国应对突发事件的能力带来了巨大挑战。在2003年7月28日举行的全国防治非典工作会议上，国务院第1次把非常态管理工作提上政府议事日程，明确指出"我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强"，要求政府在做好常态管理的同时，要高度重视非常态管理，提出"争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制"，提高突发公共卫生事件应急能力。同年，党的十六届三中全会提出"要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力"。国务院在2003年下半年，围绕应急管理重点抓了四项工作∶一是成立国务院办公厅应急预案工作小组，启动国家突发公共事件总体应急预案的编制工作;二是召开专家座谈会，研究如何建设具有我国特色的

应急管理体系;三是探索如何在全国和地方各级政府建立一个应对突发公共事件的体制机制;四是加快国家有关突发公共事件方面的立法工作。由此我国的应急管理工作开始以"一案三制"（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为主要内容和基本框架启动建设进程。可以说，2003年是我国全面加强应急管理工作的起步之年。

2005年，国务院组织制定了《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年1月正式发布），以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的105个专项和部门应急预案，各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。至此，我国应急预案框架体系基本形成。同年，第1次全国应急管理工作会议召开，提出加强全国应急体系建设和应急管理工作，做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。随后，在历年的全国应急管理工作会议上，都对体制机制建设问题进行了反复强调。

2006年，为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院下发《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出"构建统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制"。此外，根据中编办《关于增设国务院办公厅国务院应急管理办公室的批复》和《国务院办公厅关于设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的通知》文件精神，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行应急值守、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。同年，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照"一案三制"的总体要求建设应急管理体系。

2007年，我国颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，确定了我国的应急管理体制的建设原则为"统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主"，同时作为一部综合性的法律，为我国政府全面履行政府职能和依法行政提供了根本的依据。随后针对各类突发公共事件的法律、法规、条例文件相继制定，各省市相继出台地方的突发事件应对法的实施办法，依法加强应急管理体制、机制和法制建设，依法加强应急救援队伍建设和必要的应急物资储备，全国应对突发事件的能力明显提升。以《突发事件应对法》为核心的应急管理法制体系建设全面铺开。

2008年，我国相继经历了南方冰冻雨雪灾害、汶川地震、奥运会和残奥会等一系列重大事件，"一案三制"的建设和国家的应急管理能力经受住了一次又一次重大考验，为保障人民生命财产安全、维护社会安全稳定发挥了重要作用。在第十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告中，时任国务院总理温家宝宣布"全国应急管理体系基本建立"，我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。

2013年，十八届三中全会提出健全公共安全体系，同时提出设立国家安全委员会，建立集中统一、高效权威的国家安全体制，加强对国家安全工作的领导，完善国家安全战略，确保国家安全。2014年，我国正式成立中央国家安全委员会，习近平总书记担任该委员会主席。2015年5月 29日中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。这一系列举措，标志着我国对安全问题的重视程度提升到一个新的战略高度。

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减实委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责进行整合，组建应急管理部、作为国务院组成部门。应急管理部的主要职责是组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练;建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作;指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治;负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密，划由应急管理部管理。应急管理部的组建是我国应急管理发展进程的重要里程碑，对健全我国公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统-指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制具有非常重大的意义。在国家的统一部署下，各省应急管理相关机构、队伍也相继开展应急管理体制改革，确定"三定"方案。截至 2018年年底，31个省级应急管理厅（局）已全部挂牌成立。

在国际上，我国的应急管理力量也不断发声，积极参与全球各区域的防灾减灾合作和应急救援行动。包括参与《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》《2030年可持续发展议程》等国际减灾战略的磋商和制定，加强与周边国家的救灾应急演练合作，通过提供数援物资、派遣好的救援队伍等方式对埃博拉疫情、伊朗地震、古巴飓风、智利洪灾等多国的灾害事件开展人道主义救援。2019年3—4月，非洲莫桑比克、津巴布韦和马拉维三国遭受热带气旋"伊代"袭击，暴风和强降雨引发了严重的洪涝灾害、山体滑坡和河水决堤，造成重大人员伤亡和财产损失，应急管理部派出中国救援队65名队员携带 20 吨搜救、医疗、通信设施和物资前往莫桑比克进行国际救援，获得极高的国际赞誉。在世界卫生组织的应急系统规划设计招标中，我国学者组成的团队在与英、美等国家的技术团队竞争中胜出，与世界卫生组织在应急系统的标准、设计等方面开展了密切合作。我国企业在应急平台方面的研究成果还应用于多个国家，如辰安科技承建了厄瓜多尔 Babahoyo911中心，为我国赢得了良好的国际声誉。

总的来说，我国的突发事件应急管理体系建设经历了三个阶段，如图1-5 所示。第-阶段是从中华人民共和国成立至2003年"非典"疫情暴发，这一阶段我国突发事件应急管理体系建设尚处于起步与摸索阶段;第二阶段是从2003年"非典"事件至2008年汶川地震，这是我国突发事件应急管理体系建设快速发展的阶段，期间涌现出大量的研究成果国家层面也出台了诸多关于突发事件应对方面的法律和法规，这一阶段被学术界称为我

国应急管理的丛林阶段;第三阶段是 2008年至今，这是我国突发事件应急管理体系建设逐步走向规范化、体制化的阶段。

经过十多年的发展，我国应急管理工作逐渐由单项向综合转变;由处置向预防与处置并重，加强风险管理转变;由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变;由政府统揽向政府主导、社会协同、公众参与转变;由单一地区应对向加强区域联动和加强国际合作转变。在党中央和国务院的领导下，国家的应急管理能力与防灾减灾能力不断提升;有中国特色的应急管理体制不断完善和创新，以"一案三制"为核心内容的应急管理体系建设取得了长足的进展，为保障人民生命财产安全、维护社会稳定发挥了重要作用。

二、应急管理体系建设

我国以"一案三制"为核心内容开展应急管理体系建设。"一案三制"是指为应对突发事件所制定的应急管理预案和所建立的应急体制、应急机制与应急法制的简称。"一案三制"建设属于应急管理领域的顶层设计，具有高屋建瓴、总揽全局的重大意义。赵秋红等学者总结了"一案三制"的属性特征、功能定位与相互关系，如表1-1所列。

1.应急预案体系

应急预案是针对可能发生的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案①。它是在辨识和评估潜在重大风险，预判突发事件情景过程、事件影响严重程度等基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及指挥协调等方方面面做出具体安排，它规定了突发事件应急管理部门在事前、事发、事中、事后的工作程序和内容，明确回答了谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做等问题。应急预案不仅是为有效应对各类突发事件提供一个迅速、有效、有序的行动方案，更重要的是，应急预案体系的建设极大地推动了我国应急管理工作的发展，尤其是在思想上强化了应急管理理念，在整个应急管理体系建设中起到龙头的作用。

2003年12月，国务院办公厅应急预案工作小组成立，标志着我国应急预案体系建设的开始。按照"横向到边、纵向到底"的原则，各级地方政府及部门陆续制定或修订其应急预案，至2005年年初，我国的应急预案体系结构框架初步建成，如图1-6所示。

按照预案类别，我国的应急预案体系包括总体预案、专项预案、部门预案三大类，每一类又可分为国级、省级、地市级、县乡镇级甚至企事业单位级。总体预案是处置突发事件的总纲，如《国家突发公共事件总体应急预案》《广东省突发事件总体应急预案》等;专项预案是针对某一类突发事件制定的，涉及多个部门的应急预案，如《国家自然灾害救助应急预案》国家重大海上溢油应急处置预案》《广东省森林火灾应急预案》等;部门预案是各个部门/单位根据其自身的职责分工而编制的预案，如《新疆应急测绘地理信息保障预案》等。

突发事件发生时，先启动的是与其对应的专项预案，如发生地质灾害应启动突发地质灾害应急预案，发生森林火灾应启动森林火灾应急预案。对于尚未制定专项预案的，则需根据总体预案的指导展开工作。总体预案或专项预案中涉及的各个部门单位，以总体预案/专项预案中规定的职责为指导，根据各自的部门预案展开具体的应急处置与救援工作。

2.应急管理体制

应急管理体制是国家机关、军队、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在应对突发事件过程中，在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。应急管理体制是有效实施我国应急管理工作的组织保证。根据《国家突发公共事件总体应急预案》规定，我国的应急管理机构可以分为领导机构、办事机构、工作机构、地方机构、专家组五个层次。类似地，各级政府部门在地方应急管理体系建设过程中，也可参照这五个层次设置应急管理组织机构，图1-7所示的广东省应急管理体系，便是沿用了国家总体预案的组织机构设置方法。需说明的是，目前我国正在进行应急管理机构改革，图1-7所示的是原来的组织架构图，根据2011年颁布的《广东省突发公共事件总体应急预案》整理。新的组织架构还未有公开的文献资料可供参考。

《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定"国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制"。

（1）统一领导体现的是应急指挥决策核心对所属相关地区、部门和单位的领导，既包含了中央政府对地方政府、对部委的领导，也包含了地方政府对下级政府、地方部门的领导。

（2）综合协调与统一领导实际上是同一个问题的不同表达方式，也可以理解为统一领导的手段。参与应急管理工作的政府机构众多、职能各异，在日常工作中缺乏联系的一些部门可能需要在短时间内按照共同目标开展有效的合作，因此综合协调工作是实现上下级政府间、部门间、地区间、政府与社会企事业单位间信息互通、资源共享、协调配合、高效联动的基础。我国国务院及各省市人民政府均设置了应急管理办公室（已于 2018年进行了体制改革，国家设置应急管理部，省设置应急管理厅，地市设置应急管理局），履行应急值守、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽的作用。

（3）分类管理是指对于不同类型的突发事件，设置相应的指挥机构及应急部门进行统一管理。我国的突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类，每一类下又细分了多个子类，一类突发事件往往由一个或几个相关部门牵头负责，其他部门参与协同应对，如自然灾害与事故灾难由应急管理部及其下级单位牵头处置，反恐处突由公安部门负责，公共卫生由卫生部门牵头。

（4）分级负责是指不同层级的政府部门在应急管理中的不同责任。我国按照突发事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，将其分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四个级别。较高层级的政府具有更多的权限，更广泛的资源协调能力，能够开展跨区域、跨部门的应对工作，因此一般和较大突发事件应对工作由发生地的市/县级人民政府统一领导，重大和特别重大的由省级政府统一领导，跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作，由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上由发生地市/县级人民政府组织处置，必要时上级人民政府可以直接处置。

（5）属地管理为主是指突发事件应急处置工作原则上由地方政府负责，上级领导部门最主要的任务是协助协调各种资源、力量。由于地方政府和事发部门作为突发事件的第1响应者，能比更高层级的政府更及时了解突发事件信息，了解地方的地理条件和人文条件，也能够更准确做出决策和实施救援，因此属地管理为主的原则保证了应急管理的效率，有效降低了行政成本。

3.应急管理机制

应急管理机制是指涵盖了突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化的方法与措施，是一组建立在相关法律法规及部门规章基础上的应急管理工作流程。应急管理机制不同于体制的特点在于它是一种内在的机理性制度，贯穿于应急管理中各个利益相关体。机制与体制之间既有互相约束的关系，也有互相促进的关系。一方面，体制是机制的载体，是机制能够顺利实施的保意，体制建设决定了机制建设的具体内容和特点。另一方面，体制容易固化，其建设往往具有滞后性，而机制易于创新，机制创新能够弥补体制建设的不足，并促进体制的发展和完善。

应急管理机制的整体框架一般都以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中、事后各个阶段。闪淳昌等将我国应急管理机制概括为 20大类，如图1-8所示。这 20个机制围绕有效应对突发事件，在统一的管理框架下融会贯通，相互作用和相互影响，共同构成"统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效"的应急管理机制。

4.应急管理法制

应急法律体系由应急管理法律、法规和规章组成，是在突发事件引起的公共紧急情况下，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法或紧急状态法。法制的优越性在于形成统一的行动，其主要目的是防止各自为政及保障令行

禁止。在紧急状态下，政府的权力和措施将突破平常法制框架，超越平时法制要求，甚至暂停某些法律乃至某些宪法条款的执行或效力。非常法制实际上是一种预备法制，其目的是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范，对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督，并对权利救济做出具体规定，从而使应急管理逐步实现常态化、规范化和制度化，并通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

我国的应急管理法律体系以宪法为依据，以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）（2007年11月1日正式实施）为核心，以国家和各部门相关单项法律法规为配套（如《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国安全生产法》突发公共卫生事件应急条例》等），以各地各部门为落实《突发事件应对法》等制定的相关配套制度、为开展应急管理工作制定的有关规定、为建设应急体系制定的技术性规范、标准等为补充。

第三节 应急演练

一、应急演练的定义和目的

演练就是集体性练习活动。在不同的语境里，演练有着不同的称谓。如在军队中称之为演习或军事演习;在教育培训机构称之为角色扮演或情景模拟;在政府机构称之为应急演练或预案演练。在英语中，通常用"exercise"或者"drill"表示演练。

2008年汶川地震受灾最严重的是学校和医院。但是在紧邻受灾重县北川的安县桑枣中学，全校2200多名学生和百余名教师无一伤亡。地震发生后1分36秒内，所有的学生和老师从不同的教学楼全部集中到操场。原来从2004年起，该校校长叶志平每学期都会组织全校师生进行应急疏散演练。事实上应急演练对于提高政府、基层单位的应急能力，增强公众公共安全意识、社会责任意识和自救互救能力都具有重要意义。

应急演练属于应急管理中的应急准备范畴。根据原国务院应急办编制的《突发事件应急演练指南》（2009年9月印发）的定义，应急演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。应急演练是应急管理的重要组成部分，是对应急管理机制、应急能力建设的综合性检验手段。

应急演练的目的包括以下五个方面：

（1）检验预案。通过开展应急演练，直观检验应急预案和应急处置方案的科学性、合理性、有效性及预案之间的协调性，查找应急预案中存在的问题，进而完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性。

（2）完善准备。通过开展应急演练，检查应对突发事件所需应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况，发现不足及时予以调整补充，做好应急准备工作。

（3）锻炼队伍。通过开展应急演练，增强演练组织单位、参与单位和人员等对应急预案的熟悉程度，提高其应急处置能力。

（4）磨合机制。通过开展应急演练，进一步明确各应急部门、机构、人员的岗位。职责和任务，理顺工作关系，提高各级应急管理机构、应急救援机构和应急救援队伍协同应对突发事件的处理能力，完善应急管理机制。

（5）科普宣教。通过开展应急演练，普及应急知识，提高公众风险防范意识和自救互救能力，提高社会整体应急反应能力。

二、应急演练的基本要求

根据《突发事件应急演练指南》，应急演练原则包括如下四点;

（1）结合实际，合理定位。紧密结合应急管理工作实际，明确演练目的，根据资源条件确定演练方式和规模。

（2）着眼实战、讲求实效。以提高应急指挥人员的指挥协调能力、应急队伍的实战能力为着眼点。重视对演练效果及组织工作的评估、考核，总结推广好经验，及时整改存在的问题。

（3）精心组织、确保安全。围绕演练目的，精心策划演练内容，科学设计演练方案，周密组织演练活动，制订并严格遵守有关安全措施，确保演练参与人员及演练装备设施的安全。

（4）统筹规划、厉行节约。统筹规划应急演练活动，适当开展跨地区、跨部门、跨行业的综合性演练，充分利用现有资源，努力提高应急演练效益。

三、应急演练的分类

应急演练的类型按组织形式划分，可分为桌面演练、模拟演练和实战演练分，可分为单项演练和综合演练;按目的和作用划分，可分为检验性演练、示;研究性演练，如图1-9所示。

1.按组织形式划分

（1）桌面演练。桌面演练是指参演人员利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议等辅助手段，针对事先假定的演练情景，讨论和推演应急决策及现场处置的过程，从面促进相关人员掌握应急预案中所规定的职责和程序，提高指挥决策和协同配合能力，桌面演练的主要特点是对演练情景进行口头演练，通常在室内完成，参演人员主要来自应组织的代表和关键人员，事后一般采取口头评论的形式收集参演人员的建议，并形成书面裂告，总结并评估演练活动。桌面演练的方法成本较低，操作和实施较为方便，缺点是不涉及具体应急行动，体验感不强。实战演练之前一般都需要先通过桌面演练进行前期准备。

（2）模拟演练。模拟演练是随着信息科技，尤其是计算机技术和虚拟现实技术的展而出现的新型演练方式，，其演练环境设置、参演组织、演练内容、演练进程可以与实战演练基本一致，所不同的是在模拟演练中，突发事件的情景、事件态势的发展、各种应急瘤行动和应对策略都是通过模拟仿真技术实现的。相对于桌面演练，模拟演练中的声，永多媒体效果能够为参演人员提供更为真实和紧张的演练场景，使得参演人员在心理上更为接近实战，获得更好的演练效果。相对于实战演练，模拟演练依托计算机网络开展多色、大范围演练，能大大降低对应急装备和演练空间的要求，

能更方便地组织跨省、跨部的联合演练，尤其是针对重大或特别重大突发事件的应急演练。

（3）实战演练。实战演练是指参演人员利用应急处置涉及的设备和物资，针对事设置的突发事件情景及其后续的发展情景，通过实际决策、行动和操作，完成真实应急应的过程，从而检验和提高相关人员的临场组织指挥、队伍调动、应急处置技能和后勤保障等应急能力。实战演练需要调动真实的应急人员和应急装备、资源等，以应急指挥中心为中心节点，延伸至各下级应急指挥机构、救援队伍、应急保障机构、公众等参演单位/人员开展现场演练，这个过程涉及了应急管理的决策层、管理层、执行层、实施层，演练规模一般较大，成本较高，组织协调工作难度也较大。但实战演练是体验感最强，最能检验应急人员以及应急体系的策划和响应能力，以及应急技术、应急装备的协调性、有效性和合理性。

2.按内容划分

（1）单项演练。单项演练是指涉及应急预案或现场处置方案中一项或几项特定应急响应功能的演练活动。注重针对一个或少数几个参与单位（岗位）的特定环节和功能进行检验，例如对新的流程程序的测试，对新型装备或特定技能的训练等。单项演练是综合演练的基础，通过验证每一个功能和系统都能够良好运转，为综合演练做好准备工作。

（2）综合演练。综合演练是指涉及应急预案中多项或全部应急响应功能的演练活动。注重对多个环节和功能进行检验，特别是对不同单位之间应急机制和联合应对能力的检验。综合演练一般会尽可能地模拟真实事件情景，形成一种"压力环境"，并激活预案中涉及的大部分应急行动部门和应急资源。

3.按目的与作用划分

（1）检验性演练。检验性演练是指为检验应急预案的可行性、应急准备的充分性、应急机制的协调性及相关人员的应急处置能力而组织的演练。检验性演练注重对应急能力的评估，无论是桌面演练形式还是实战演练形式，都需要制定相应的检验细则，形成评估表单，以确保检验的可操作性。总结评估，并对评分值较低的项目进行整改跟踪，是检验性演练的重要步骤。

（2）示范性演练。示范性演练是指为向观摩人员展示应急能力或提供示范教学而开展的表演性演练。示范性演练注重教学培训，需要根据观摩学习人员的类别、水平、特点等进行演练设计和实施。演练可分为若干个阶段，在阶段中间可中断演练进程，并进行更细致的分析和讲解。示范性演练的成功与否，以观摩人员的学习收获程度和能力提升程度为评判依据。

（3）研究性演练。研究性演练是指为研究和解决突发事件应急处置的重点、难点问题，试验新方案、新技术、新装备而组织的演练。研究性演练往往会基于一定的假设条件，设置特殊突发事件情景，将难点问题充分暴露，并在此基础上对新的方案进行试验和验证。不同类型的演练相互组合，可以形成单项桌面演练、综合桌面演练、单项实战演练、综合实战演练、单项示范性演练、综合示范性演练等。其他国家也有其他的应急演练分类方法，如美国国土安全部（U.S.Department of Homeland Security，DHS）将应急演练分为讨论型演练（Discussion-Based Exercises）和实操型演练（Operations-Based Exercises）两大类，其中讨论型演练又分为小型研讨会（seminars）、专题研讨会（workshops）、桌面演练（tabletop exercises，TTX）、情景模拟游戏（games）四类;实操型演练又分为操练（drills）、功能性演练（functional exercises，FEs）、全面演练（full-scal exercises，FSEs）=术界也有其他的分类方法和分类标准，但均视为上述某种演练的别称，或者几种演练的组合，在此不予展开赘述。

四、应急演练的系统要素

李雪峰等提出，应急演练的系统要素包括主体性要素、客体性要素和过程性要素三个方面。

主体性要素是指演练的各参与方，包括组织者、模拟者、参演者、评估者和观摩者。泊练组织者是指设计演练、组织实施、组织评估的人员或机构，如演练控制组、演练导调组参演者是指在演练中扮演特定角色，被赋予了特定应对任务，获得演练目标所期望的能力提高方面的收益的人员或机构，如各种专业应急救援队伍。演练模拟者是指负责扮演消练中需要参演者合作或应对的角色的人员，如新闻媒体、受伤人员等。评估者是指负责肺参演者行为进行评估的人员。观摩者是指对演练活动进行观摩和学习的人员。

客体性要素是指支撑应急演练活动的物质条件，包括演练场地、道具、专业装备、应急资源、各种软硬件系统等。

过程性要素是指驱动演练进程的演练信息和演练规则，如演练脚本、应急预案、工作流程等。

三类要素之间的关系如图1-10所示。

五、应急演练的过程

完整的应急演练活动可以分为演练规划、演练设计、演练准备、演练实施、演练评估与总结，以及演练的改进和善后六个阶段，如图1-11所示，详细的过程说明见第三、四、五章内容。

应急演练规划是指演练组织单位根据实际情况与应急预案的规定，对应急演练项目做出基本构想和总体计划。进行应急演练规划时，需要对演练的目标、需求、范围进行详细分析，并形成分析文本和演练规划文本。应急演练规划可以是针对某一特定演练的计划，也可以是一个中长期的系列规划，如年度演练规划等。

应急演练设计是指为演练设计演练脚本，勾画突发事件的初始情景和动态的事件清单，并根据演练脚本进行详细的工作文件开发，包括给各参与方的工作手册和各类表单等。应急演练设计是将演练规划落实到一次具体演练的桥梁。应急演练准备是指根据演练脚本进行演练前的综合保障工作，如人员、经费、场地、物资和器材、通信、信息等保障。应急演练实施包括演练导入（如发布预警或启动响应）、演练实施、演练结束和演练后初步总结等环节。

应急演练评估与总结是在全面分析演练记录的基础上，针对演练活动演者的表现进行反思和评估，填写评估表单，并形成评估报告的过程。应急演练的改进和善后是指召开应急演练总结会后，对照应急演练工作中题，明确改进计划并进行改进提高的过程，包括对预案、演练规划的修订，对组作流程的调整，对应急装备的改进等。

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