依法进行应急管理是当今各国实践经验的科学总结，是贯彻落实“依法治国”基本方针和科学发展观的必然要求，是解决我国应急管理实际问题的客观需要。食品药品作为关乎人民身体健康、生命质量的特殊商品，其应急管理走上法制化的道路，对于保证社会安定和谐十分重要。

一、应急管理法制概述

(一)食品药品安全应急管理法制的涵义

食品药品安全应急管理法制是指国家为了应对突然发生的，由食品、药品引发的，会对公众健康造成严重损害或是扰乱社会公共秩序的事件而建立起来的相关法律体系和法律制度。应急法制包含对应急体制、应急机制的规制，保证食品药品安全突发事件的应急处理的各个环节都有法可依，有章可循。

(二)食品药品安全应急管理法制的特征

食品药品安全应急管理法制不同于常规状态下的法律运行机制。实质上，应急法制中政府权力的行使是行政紧急权的运用。从这一角度看，食品药品安全应急管理法制的主要特征有：

1.调整对象的广泛性。应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。众所周知，食品药品安全突发事件的范围非常广泛，种类和形态复杂多样，起因复杂，根据不同的标准可对食品药品安全突发事件作出不同的分类，既有食品安全事故，也有药品和医疗器械群体性不良事件，还有质量问题导致的突发事件。食品药品安全突发事件是一种开放性的结构，每一类突发事件所包含的具体形态是多种多样的，有可能随着经济和社会的发展而变化，应急法制要对之进行法律调整。

2.调整方法的系统性。应急法律、法规、文件和预案中充分体现了事前预防、事中应对和事后恢复相结合的内容。应急法制的功能并非单纯针对已经发生的食品药品安全突发事件采取应急举措，而是采取预防与控制并重的原则，将应急法律规范与突发事件的产生发展与变化过程相对应，进行全方位、全过程、持续性和阶段式的调整。食品药品安全应急管理法制从时间脉络上将应急管理分为监测预警阶段、应急处置阶段、善后评估恢复阶段，分别对应着内容不同的法律关系，应急法制对之提出的合法性要求也有侧重。譬如，在监测预警阶段，主要的法律关系是政府负有法定的作为义务及与此相应的积极监测和信息搜集处置责任，公民享有知情、参与的权利和配合的义务；在应急处置阶段，法律关系的重心在于政府享有紧急处置权力并负有依法应急的义务，相对方须履行服从管理、提供帮助的法定义务，但有权获得低限度的人权保障：在恢复阶段，应急法制主要调整的法律关系是行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等。一个完善的应急法制必须兼顾上述内容，方能将整个公共危机管理的全过程纳入法治化轨道，实现公共应急法治化的目标。

3.调整内容的平衡性。从应急法制的内容看，它对应急法律关系的各方主体在权利义务配置上是不均衡的。主要表现为政府权力的优先性和公民权利的受限性。这主要是源于行政紧急权力所代表的公益性，即对行政紧急权力的优先保护实际上正是为了紧急状态下大限度实现公共利益，其行政法理基础也出于公共目的论和行政优先权理论。

而应急法制的平衡性主要表现在通过一系列应急原则和规范，为前述权利义务配置的不均衡设置了一个针锋相对的“矫正机制”。首先，对于政府权力的优先性，应急法制确立了“应急法治原则”，要求政府应对突发事件的举措必须有法律依据，并严格按照法律规定实施，违反法律规定必须承担相应的法律贵任；其次，应急法制还赋予行政相对人一项特别的法律保护，即“突发事件处置过程中特别是紧急状态下人权保障的低标准”。这些权利为处于受限地位的公民提供了起码的法律保护，它与“应急法治原则”一道，极大地改善甚至改变了应急法制在权利义务配置上的不均衡，保障公民和政府在法律地位上的平等，使应急法制呈现出与宪政和行政法治精神相吻合的“平衡性”。

(三)食品药品安全应急管理法制的构成

从制度运作的角度，可以将食品药品安全应急管理看成是一个动态的过程，一般包括一下五个方面的制度环节：

1.食品药品安全应急管理法制的立法。包括立法依据、立法目的和立法程序等。

2.食品药品安全应急管理法制的执法。除了卫生行政部门、食品药品监督管理部门外，还包括具有特殊要求的执法机构，如公安、财政、宣传部门等，及其方法手段、紧急程序、配套条件等。

3.食品药品安全应急管理法制的守法。即政府、卫生行政部门、政府其他部门、企业、相关事业单位、专家委员会、其他公民等如何遵守食品药品安全突发事件应急法律法规。

4.食品药品安全应急管理法制的司法。包括在食品药品安全突发事件状态下对违法犯罪行为的追究、对食品药品行政紧急权力行使过程中产生的纠纷的紧急审理和裁判、对受损权益予以赔偿和补偿的实体和程序法律救济制度。

5.食品药品安全应急管理法制的环境条件。主要包括食品药品安全应急管理法制发展所需的政策环境、社会环境和组织机构内部环境条件的评估和改善等。

(四)我国食品药品安全应急管理法律体系

食品药品安全应急法律体系分为以下几个层次：

第1层次为综合性应急法律法规。包括《突发事件应对法》和国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》。

第二层次为涉及食品药品安全问题的已有专项法律、法规和规章。这类法律并不是专门的应急法律法规，它主要规范的是日常监管，属于预防突发事件的发生、降低其发生几率的一类法律，主要有《食品安全法》、《药品管理法》及其实施条例、《医疗器械监督管理条例》等。其中部分条款中涉及突发公共事件应急状况处置的某些方面。

第三层次为直接规范突发事件处理的应急预案。包括国家和地方预案，以及单位或企业内部的预案。例如：《国家重大食品安全事故应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。

第四层次主要是突发事件应急处理方法的具体规范性文件和实施细则。具体包含一些应急处理的工作制度。

二、应急法律制度的主要内容

以《突发事件应对法》为龙头法的应急管理法律体系确定了一系列食品药品安全应急管理的法律制度，主要包括以下五个大的方面。

(一)应急保障制度

食品药品安全突发事件应对工作实行预防为主、预防和应急相结合的原则。法律中规定的应急保障制度充分体现了这一原则。应急保障包括人力、物资、财政、技术等各个方面的保障。此外，应急预案实施保障和信息管理也是保证应急管理工作有序开展的重要方面。

1.应急预案制度

应急预案，也称应急计划，是针对可能发生的与食品药品有关的突发公共卫生事件，为迅速、有序开展应急处置工作，而预先制定的一套行动计划或方案。国家建立健全食品药品安全突发事件应急预案体系。各级政府和有关部门应当制定、适时修订食品药品安全突发事件应急预案，并严格予以执行。

2.人力保障制度

法律从应急处理指挥机构和人员、调查和检验机构和人员、应急救援和处置队伍几个方面规定应急管理工作的人员配置和责任落实。具体包括专家评估组、事故调查组、医疗卫生救援队伍、部队救援队伍、国际救援组织等。同时，规定县级以上人民政府建立健全管理培训制度，加强应急管理人员的教育培训和应急模拟演练，从而保证应急人员的素质。

3.物资保障制度

物资保障制度指食品药品安全突发事件发生以后，各级部门应当对应急物资的组织和调运进行协调解决，保障市场供应和稳定价格，促进应急预案的有序和顺利运行。《药品管理法》第43条规定：“国家实行药品储备制度。国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品。”这里的物资主要包括医疗救护物资和普通生活用品。医疗救护物资，特别是药品的储备和保障对于有效控制突发公共事件中发生的伤亡至关重要。

4.财政保障制度

财政保障制度指突发事件发生后，各级政府应及时提供财政政策和资金支持，以保障各项工作得以顺利开展。财政经费列入同级政府的财政预算。充足的资金保障是应急管理工作顺利开展的基础和前提。加强对食品药品安全突发事件财政应急保障资金的管理和监督，保证事件发生时的专款专用和资金的及时调配，十分重要。

5.技术保障制度

技术保障制度指应急管理工作中通讯、信息、检验相关知识和经验、方法的及时提供和保障。及时有效的技术支持以日常的积极探索和创新为保证，促进应急处置高效快捷展开。具体包括检验保障、通讯保障和信息保障等。

(二)监测与预警制度

食品药品安全突发事件监测制度和预警制度是应急响应的基础。《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及各预案都强调了建立监测预警制度对于防范食品药品安全突发事件的重要性。由于食品和药品可能具有安全隐患，因此，只有建立日常监测制度，才有可能及时洞察危机隐患的苗头，防止其发展扩大。县级以上人民政府应当建立健全食品药品基础信息数据库，完善食品药品安全风险信息的监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施、专职或兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

国家建立健全突发事件的预警制度。根据风险评估的级别或者已经发生的突发公共事件达到的级别，对社会发布响应的预警级别。食品药品安全突发事件的预警级别的划分标准由国家食品药品监督管理局制定。

(三)应急响应制度

应急法律体系同样规范了食品药品安全突发事件发生后的快速控制、问题产品的立即召回、应急救治以及其他应急处置工作信息的及时发布、预案的启动、运行、终止等一整套制度。包括应急响应制度、信息发布和报告制度、召回制度、信息管理制度等。其中，由于信息管理制度的全局性，因而将单独在后文中阐述。应急响应是指，对食品药品安全突发事件的发生、事态发展情况和严重程度等进行判断，对符合国家相应标准的，按级别启动相应应急处理和工作程序，并按程序流程进行处理。应急响应制度对各类食品药品安全突发事件进行分级响应、分级处置，并详细规定各处置级别的负责人员、机构安排、工作程序，保证了突发公共事件处置工作的井然有序和按章运行，是稳定事态局势和控制事故危害损失的制度保障。

(四)善后处置制度

我国的应急法律还着重强调了应急状态结束后的一系列工作制度。做好善后管理工作，有助于总结经验、完善机制、安定社会。主要包括调查评估制度、补偿救济制度、恢复重建制度等。

1.调查评估制度

食品药品安全突发事件的根源、影响的调查和分析评估，是各项善后工作的首要程序。

2.补偿救济制度

补偿救济制度是指对于食品药品突发事件中的受害和影响人员进行救助、安置、慰问、理赔、抚恤和补偿工作，妥善解决突发事件导致的或因处置突发事件引发的人员伤害和财产损失。

3.恢复重建制度

这里的恢复和重建制度是指整个善后工作的

后环节，即根据调查评估结论，有关机构总结相关经验教训，进行必要的改进和更新，包括组织完善响应管理体系、监管体系以及相关法律调整、法规完善等。

(五)信息管理制度

信息管理制度是应急法律制度较为关键的制度。它保证了食品药品安全突发事件发生和处置过程中，信息获取及时充分、信息发布渠道畅通、传递快速、内容真实。包括以下几类：

1.统一信息系统制度

统一信息系统制度，指各地区政府建立或确定本地区统一突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上下级政府和有关部门进行信息的交流。

2.举报制度

举报是突发公共事件信息获取的一个重要来源。通过设立全国统一的举报电话，国家获取任何被隐瞒的安全隐患信息和有关人员失职行为的信息。

3.信息报告制度

信息报告制度是指，地方建立健全食品药品安全突发事件报告系统，对即将发生或已经发生的事件，地方政府和食品药品安全监管部门应按规定向上一级政府和食品药品安全监管部门报告，必要时可越级上报。

4.信息发布制度

信息发布制度指，食品药品安全突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，政府或相关部门应依法发布响应级别的警报，向社会发布突发事件的信息。对于第二种情况，其信息发布形式包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

5.信息通报制度

信息通报制度指，政府或相关部门将突发事件信息及时向有关地区和相关部门进行通报，以保证突发事件信息畅通，及时做好预防和应对处理工作的制度。

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