一、国外应急管理概述

随着经济和社会管理的不断发展，世界各国为有效应对突发事件，相继成立了应急管理机构。1993年，第1个应急管理国际组织TEMS(国际应急管理协会)成立。应急管理作为一项重要的政府管理职能正在不断地深化和完善。

(一)国外应急管理法制

随着应急管理工作的深入开展，国外已基本形成一套较为完备的应急管理体系。其中，发达国家在应急管理领域的法制建设对我国相关应急管理工作具有积极的借鉴作用。本书选取几个有代表性国家的现状进行介绍。一个完整的突发事件应急体系必须有法制、体制和机制等重要部分进行支撑，应急法制建设具有保障性、关键性、基础性作用。

目前，美国制定的有关应急方面的联邦法有《国土安全法》、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》、《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580号行政命令及国土安全第5号总统今和国土安全第8号总统令。另外，2003年启用的联邦响应计划(FRP)由一个基本计划，12个紧急支援功能(Emergency Support Function,简称ESF)、I个恢复和重建功能、7个支持功能、1个恐怖袭击反应功能，以及4个附录组成，明确说明了27个不同联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。国土安全部部长制定的国家响应方案(NRP)是处理国家层面重大事件的国家应急预案，将预防、应急准备、响应和恢复方案整合在一起，适用于所有的紧急情况。

在公共卫生领域，美国还制定了《联邦公共卫生服务法》、《州卫生应急授权示范法》、《州公共卫生示范法》、《卫生执业人员的应急志愿者统一法案》、《公共卫生法律法官手册》、《治安执法人员在突发公共卫生事件中的职责》，强化应对公共卫生事件的法律支撑。美国重视国际公共卫生应急法律的作用，批准了《2005国际卫生条例》。2007年初以来，美国先后发生花生酱污染（约300人患病，50人住院）、毒菠菜致人中毒(206人患病，约100人住院，3人死亡)、宠物食品污染(100多个品牌的产品召回)等一系列食品安全事件，引起美国民众的强烈关注和不满，美国国会要求FDA查找食品安全管理方面的漏洞，确保美国民众的健康和安全。对此，DA积极应对，对自身的管理体系进行了反思，对美国目前面临的食品安全形势进行了总结，制定了新的FDA食品安全策略，并于2007年11月，出台了《美国食品安全保护计划》(U.S.Food Protection Plan)。

俄罗斯于2001年颁布实施了《俄罗斯联邦紧急状态法》，该法于2003年进行了修改。以这部法律为框架，结合俄罗斯联邦层面的《联邦公民流行病防疫法》、《公民卫生和流行病福利条例》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等，构成了卫生应急领域的法律体系，从而使俄罗斯突发公共卫生事件应急管理步入了法制化的轨道。

从20世纪90年代开始，日本建立了综合性应急管理体系，突发公共卫生事件应急体系是整个防灾体系的重要组成部分。日本通过修订《关于预防感染症（疫情）与对感染症（疫情）患者医疗的法律》等一系列相关法律，从立法角度对应急事务形成了制度性的总体设计，建立了一套完整的应急法律体系。

(二)国外应急管理组织体系

美国的突发公共卫生事件预警与应急管理能力在全球首屈一指。美国横向的政府职能部门协同运作，形成纵向“国家-州一地方”三级公共卫生部门高效协调，横向的公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和现场应对人员（例如消防员、救护人员）等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统。同时还重视与世界卫生组织(WHO)等国际机构的交流与合作，从而建立一个全方位、立体化、多层次和综合性的公共卫生应急管理网络。

2002年4月之前，英国卫生部(NHS)负责处理突发公共卫生事件。2002年4月，英国政府对卫生系统进行了重组，规定从2002年10月起，由基本医疗委托机构(PCT)负责突发公共卫生事件的处理，其他各部门协调其开展各项工作。PCT是整个应急体系的核心，负责制定处理计划、启动和支持应急行动、动员社区资源、支持NHS的医院等基础设施的工作等。HS负责宏观管理、进行部门间协调、提供建议意见、提出处理对

等；地方卫生局负责联系NHS、管理NHS的地方性工作、执行NHS和PCT的各项计划等。

1998年日本政府在内阁官房（相当于国务院办公厅）新增了由首相任命的内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立官邸危机管理中心，统一协调各个部门应对突发事件。从公共卫生应急管理体制看，厚生劳动省是代表日本政府负责处理公共卫生事件的主管部门，对处理诸如传染病（疫情）等公共卫生突发事件担负直接领导职责。一旦出现疫情，厚生劳动省就可以通过颁布政府通知、政令的形式，实施紧急应对措施。

二、美国联邦食品药品监督管理局(FDA)的应急工作程序

美国的食品药品应急管理工作起步较早，为了应对好食品药品安全突发事件，美国FDA制定了科学、详尽的应急工作程序，并在长期的应急管理工作中积累了丰富的经验。

(一)FDA《应急工作程序》制定背景

为了应对频发的突发公共事件和安全紧急事件，美国联邦政府制定了总体应急响应计划，FDA根据12656号行政命令、各种总统决策文件、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》和联邦政府响应计划，制定了适用于FDA总部和派出机构人员的《应急工作程序》，并编写进FDA工作手册中。该程序的制定目的是通过FDA中心和法规事务办公室(O伍ce of Regulator叮Affairs,,简称ORA)与专员办公室(Office of the Commissioner,简称OC)、制药企业和其他政府机构紧密合作，以确保人们所使用产品安全和有效，从而能够在全国或世界范围内预防、诊断和应对紧急事件对公众健康的

侵害。

(二)FDA的内部应急组织与应急职责

《应急工作程序》中界定紧急情况是指一种不可预见的复杂环境或者需要立即采取措施的结果状态，FDA处理的紧急情况包括全国性突发事件、自然灾害、人为灾害、投诉和贿赂举报、不良事件(ADE)报告及流行病学调查等。

除FDA各中心和办公室外，国土安全部(DHS)、联邦应急管理局(FEMA)、公共卫生署(PHS)、联邦调查局(FBI)、环境保护局(EPA)、人类健康与服务部(HHS)、HHS下设的部长指挥中心(SCC)和疾病控制和预防中心(CDC)、美国农业部(USDA)等在各自职责范围内负责恐怖袭击、自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等的应急处理工作。 

FDA应急处理部门设置及职责分工如图1-2和表1-2所示。

(三)FDA的应急管理经验

经过多年积累，美国已经形成了一套相当完整的应急管理体系。这套体系建立在较为完善的法制基础上，将具体的危机应对计划、高效的应急协调机构、全面的危急应对网络包容其中。

1.建成了完备的法律法规体系

美国在突发事件应急方面，已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和应急程序为主体的法律法规体系。一般来说，联邦法规定整个应急工作的运作原则，行政命令定义和授权各部门机构的任务范围，联邦条例提供行政上的实施细则。根据这套体系，各部门制定适合本部门及其分支机构的应急工作程序及应急计划总结，并在程序和计划的基础

上进行训练。

2.形成了高效的应急指挥机构

为了应对突发公共事件，美国各级**的应急管理部门中，大多设有应急运行中心，以便发生灾难时相应部门人员进行指挥和协调活动。这些应急运行中心会根据突发事件的具体情况，依据美国《国家应急预案》应急支持职能附件中对协调机构、牵头机构和支持机构的规定，将各机构派出的应急人员或小组按其承担的应急支持职能编入事故指挥系统的组织结构中，各部门根据事故指挥系统采取应急响应行动。

FDA的EOC根据突发事件具体情况，将各机构各中心派出人员安置到事故指挥系统中，依据事故指挥系统(Incident Command System,简称ICS)采取应急响应行动。FDA的OCM主任作为事故指挥系统的高领导，为EOC应急响应提供战略指导，而EOC事故指挥官作为EOC的领导，为EOC职员应急响应提供信息，并与其他机构协调指挥应急运行。另外，EOC事故指挥官还下设有中心应急协调员/中心应急联络员，FDA外部联络员，其他机构联络员，现场协调员，地区应急协调员等职位负责应急工作的沟通和协调。

3.明确的区域应急运行程序

FDA的应急运行中心是应急工作的指挥部。FDA地区办公室24小时与EOC保持信息沟通。在应急过程中应急调查遵循《调查操作手册》(IOM)进行，事件调查类型分为由事物传播引起的事件、损害和不良反应事件调查以及灾害调查等。突发事件发生地区在调查过程中起牵头作用，在牵头地区办公室将任命一名地区应急协调员，主要负责与FDA总部及其他地区办公室的信息沟通和记录审查工作。

4.注重预警和事件处理过程中信息发布

在某些紧急情祝下，FDA可能需要正式发布危急声明，以启动机构内相应的应急协调组。在预警和事件处理过程中，FDA使用的术语有严格的限定，能够保证客观说明事件进展情况，又不造成社会的恐慌。

(1)警报。当收到尚无法证实的风险信息时，如未经证实的疾病、伤害或未预期不良反应与某些FDA管理的产品有关，应该发出警报。

(2)推定。经过分析、检查、调查研究等得到的信息足以证明问题的存在，这时在描述下列情况时就可能用到推定。

(3)确认。通过实验室分析、现场调查、流行病学数据分析或综合分析，已经证实了问题的存在即为确认。而为了确认危急的存在，也可能从其他政府机构或其他来源获取可靠信息。

(4)紧急调查终止。当不可能获得信息以证实紧急状况存在时，在警报或推定阶段就可能终止紧急调查。在对紧急状况的确认上，FDA活动的广度与深度依赖于以下因素：①相关产品在各州的分布；②其他联邦、州或地方政府对应急控制付出的努力。当其他联邦、州或地方机构能更有效地处理紧急状况时，FDA就会终止紧急调查，此时，专门应急工作小组也可能被EOC解散。

5.重视应急过程信息内外部通报与交流

FDA运行程序中规定了地区办公室向EOC提交状态报告、书面报告、终报告的要求。在应急处理过程中FDA与联邦机构、各州和地方机构之间建立畅通的信息沟通渠道，与媒体和公众建立良好的信息沟通联系，以避免引起恐慌和质疑。

三、美国FDA加强食品安全应急管理的新策略

2007年，美国FDA制定了食品安全新策略，并出台了《美国食品安全保护计划》。FDA在今后的食品安全管理中将重点把握四个基本原则，即：①实施从生产到消费全过程风险监控；②针对特定目标进行风险评估：③兼顾非故意污染与蓄意破坏；④充分利用现代科学技术。

(一)积极预防

要实现食品安全目标，进行积极有效的预防是重要的手段。将采取各种措施，在种植、生产、分销、零售、服务、进口等整个食品供应链各个环节上提高防范意识和预防能力。为了切实达到预防目的，将重点在加强企业责任、确定薄弱环节和开展科学研究等三个方面采取相关措施。

大力开展与食品安全有关的科学研究，包括：①针对高风险食品开展基础研究，寻找有关污染物的来源、污染的传播方式及其佳预防措施等；②研究、开发和评估新的食品污染检测方法；③鼓励其他机构开展与食品污染检测和预防有关的技术，④建设食品安全技术网站和其他相关平台，公布相关研究结果。

(二)及时干预

针对可能的食品安全污染采取有针对性的检查措施，确保相关预防控制措施及时且有效地实施。具体的干预措施有以下三个方面：①加强产品抽样检测：②改进进口产品监管；③完善事件报告体系。

(三)快速反应

为了有效地控制可能对公众健康和生命安全带来的不良影响。今后将采取一系列措施，重点提高应急反应速度和改善危机沟通能力。

(四)完善食品安全信息系统建设

今后在食品安全信息系统建设中，将以食品生产厂家信息和食品产品流通记录为主要对象，提高相关信息的维护、更新和搜索能力，终达到快速、准确确定食品来源的目标。此外，还将加强与海关及其他相关部门的协调与合作，对不同部门的信息系统进行整合，建立统一的标识系统，减少不同系统之间的重复记录，提高对食品厂家历史数据的分析能力，确保在进口食品筛查和检查过程中更准确地确定相关食品的供应商。

新食品安全策略的核心就是要采取各种措施，实现预防、干预与反应相结合。FDA认为今后在继续加强针对食品安全事件快速反应的基础上，应将着眼点前移，力争从源头上预防食品安全隐患和对可能的食品污染实现早期干预。

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