食品药品安全突发事件应急预案需要依法制定，其制定的直接依据是《中华人民共和国突发事件应对法》。2004年国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，国务院有关部门、单位在制定和修订应急预案时可参照执行。

一、编制原则

(一)科学性原则

应急工作是一项科学性很强的工作。编制预案应以科学的态度，在全面调查研究的基础上，开展严密的分析和论证，权衡应急处置措施的利弊，慎重设计应急处置流程，使应急预案科学、严谨，为应急处置提供统一、完整的行动程序。

(二)系统性原则

应急预案要涵盖食品药品安全突发事件的方方面面，做到“横向到边，纵向到底”，形成一个完整体系。各级各类预案要规范统一、相互衔接，专项预案、部门预案和基层预案要与总体预案有机结合。

(三)针对性原则

应急预案是针对可能发生的事件，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案。因此，应急预案应结合危险分析的结果，针对重大危险源、可能发生的各类事件、薄弱环节等进行编制，确保其有效性。

(四)完整性原则

个完整的应急预案应当充分体现对突发事件管理各环节的工作，明确突发事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做，何时做，调动哪些资源做，这不仅要求预案内容针对性强，而且要讲究内容完整。应急预案应包含实施应急响应行动所需的所有基本信息。应急预案的完整性主要体现在：功能（职能）完整、应急过程完整、适用范围完整。

(五)可操作性原则

制定应急预案的目的就是使其实用、管用，因此，编制预案必须注重操作性。每个预案应明确体现突发事件应对处置的各环节工作，一看就知道做什么、怎么做、谁来做，决不可模棱两可、含糊不清。如分类分级标准能量化的尽可能量化，职能职责定位能具体的尽可能具体，应急处置能简化的尽可能简化，文字语言表述能通俗的尽可能通俗。编制预案就是实事求是、实际管用，这是编制预案的基本原则。如组织体系设置必须从实际出发，与应急处置工作相适应，不强求千篇一律。此外，“实”字还应体现一定的灵活性，根据突发事件在发展中的变数，以及不断变化的周围环境，留出应对处置的余地，避免死板教条。

二、编制程序

通常来讲，应急预案的编制过程可分为下面5个步骤：成立预案编制小组，危险分析和应吉能力评估，编制应吉预案，应吉预案的评审与发布，应吉预案的实施。具体见图4-1。

图4-1 食品药品安全突发事件应急预案的编制程序

(一)成立预案编制小组

应急预案编制的第1个步骤是针对可能发生的事件类别和应急水平，成立应急预案编制工作组，明确编制任务、职责分工和计划安排。成立应急预案编制小组是将各有关职能部门、各类专业技术人员最有效结合起来的方式，因为其不仅可以有效保证应急预案的准确性、完整性和实用性，而且还可为应急组织提供一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一各组织的意见。应急预案编制小组的规模取决于事件的类别、需求和资源等情况。通常来说，应鼓励更多的人投入编制过程，尤其是预案中涉及的部门和组织，因为编制的过程本身是一个磨合和熟悉各自活动、明确各自责任的过程，同时编制本身也是好的培训过程。

(二)危险分析和应急能力评估

1.危险分析

危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。危险分析的结果不仅有助于确定需要重点考虑的危险，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。危险识别是对潜在的各种危险、有害因素和事件类型进行系统的分析、全面地认识，在这一阶段，应强调危险、有害因素识别的全面性，对客观存在的、尚未发生的潜在风险加以罗列，并进行周密、系统的调查分析，综合归类，揭示潜在的风险及其性质等。脆弱性分析要确定的是一旦发生危险事件，最容易受到冲击破坏的地区或单位，以及最可能出现波动或激变的环节。风险评价是采用系统科学的方法确认系统存在的危险性，评估事件发生的可能性及可能导致的破坏或伤害程度，根据风险大小，采取相应的安全措施，以达到系统安全的过程。通常选择对坏的情况进行分析，并考虑二次事件的发生。

2.应急能力评估

依据风险评价的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，明确应急处置的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影响应急行动的快速有效性。预案制定时应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。资源分析和应急响应能力评估通常是同时进行的，包括对在应急响应行动中需要用到的所有资源进行检查。分析结果将直接影响应急预案的编制，以及应急响应中的资源调度。

应急能力评估是一项复杂的系统工程，既涉及科学、技术领域，也涉及计划、管理、政策等部门，同时还涉及社会公众的广泛参与。而应急能力评估所要解决的关键问题，就是要检验各组织或部门在应对突发危机时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及大程度减轻灾害损失的综合能力。根据突发公共事件的生命周期、管理者的行为介入以及危机的性质不同，应急能力评估的对象和方式就不完全相同。

(三)预案编制

应急预案的编制应基于重大事件风险的分析结果，应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。预案编制工作组要合理组织预案的结构体系，每个部分都采用相似的逻辑结构来组织内容，采取规范的格式，以便更好的协调和应对。预案应根据事件的特点，结合应急能力评估的结果，对目前的实际情况做出针对性应急功能的安排。应急工作是一项科学性很强的工作，制定应急预案必须以科学的态度，在全面调查的基础上，实行领导与专家相结合的方式，开展科学分析和论证，使预案真正具有科学性。同时，应急预案应符合使用对象的客观情况，具有实用性和可操作性，以便准确、迅速控制事件。预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以大可能减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。

(四)评审与发布

为确保应急预案的科学性、合理性以及实际情况的符合性，预案编制单位或管理部门应依据有关应急的方针、政策、法律、法规、规章标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与审评检查表，组织开展预案评审工作。应急预案通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。

(五)实施预案

应急预案经批准发布后，应急预案的实施便成了应急管理工作的重要环节。应急预案的实施包括：开展预案的宣传贯彻，进行预案的培训，落实和检查各个有关部门的职责、程序和资源准备，组织预案的演练，做好预案的衔接，并定期评估和更新预案，使应急预案有机地融入到公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。

1.预案衔接

根据《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》要求，各地区、各部门、各基层单位要编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。

2.宣传培训

应急预案宜传教育和培训工作是保证应急预案贯彻实施的重要手段，提高突发事件防范能力的重要途径。通过应急预案的宜传教育和培训工作，使应急预案有关的职能部门及其人员提高危机意识和责任意识，明确应急工作程序，提高应急处理和协调能力。同时，也通过宣传培训提高公众的安全意识和基本的应急处理技能。此外，通过应急预案的宣传培训还能发现预案的缺陷和不足，并在实践中加以补充和改进。各单位应积极探索各种形式的应急预案宣传培训活动，把应急预案纳入应急知识宣传普及和培训活动中，尤其把涉及生命安全保障部分作为重点，提供简洁、易于理解的应急预案宣传材料，使各类应急人员掌握、熟悉应急预案中与其承担职责和任务相关的内容，提高应急人员的技能。并尽量与当地社区结合，向周围群众进行宣传与教育。

3.预案演练

应急预案的演练是应急预案实施的一个重要环节，通过演练，可以检验应急预案的可行性和应急反应的准备情况；发现应急预案中存在的问题，完善应急工作机制，提高应急反应能力，锻炼演练队伍，提高应急队伍的作战能力，熟悉操作技能，提高危机意识和责任意识，加强防范突发事件的综合能力。应急预案的演练可以采用多种方法，目前主要有桌面演练、功能演练、全面演练、计算机演练。

4.应急预案的评估与更新

随着经济和社会的发展，应急预案中包含的内容可能发生变化。因此，应急预案编制单位应定期或根据实际需要对应急预案进行评估、检验、修订和完善，以便及时更新信息，并解决演练、实施中反映的问题。

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