一、基本结构

编制的应急预案只要适合实际状况，能够指导应急工作有效开展，就是好的应急预案。不同部门、组织可以针对自身的实际应急需要和管理模式，采取不同的应急预案结构框架。目前，应急预案的结构框架通常是“1+4”结构。

(一)基本预案

基本预案是对应急预案的总体描述，是应急反应组织结构和政策方针的综述。其主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，应急的组织体系、方针，应急资源，机构与职责、教育培训与应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责，以及应急预案的演练和管理等规定。

(二)应急功能设置

应急功能是对在各类重大事件应急中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务而编写的计划，如指挥和控制、报告、医疗救治等。它着眼于针对突发事件响应时所要实施的紧急任务。由于应急功能是围绕应急行动的，因此它们的主要对象是那些任务执行机构。针对每一应急功能，应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的功能设置的数量和类型因事件类型的差异会有所不同，主要取决于所针对的潜在重大事件危险类型，以及应急组织方式和运行机制等具体情况。应急功能设置分预案中要明确从应急准备到应急恢复全过程每一个应急活动中各相关部门应承担的责任和目标。应急需要设置多少功能？一般来说，因风险的水平和可能导致的事件类型而不同，一些基本的应急功能包括：指挥与控制、报告、医疗救治、现场恢复、公共关系等等。

(三)特殊风险预案

特殊风险是针对各类事件的特点，需要对其应急功能作出针对性安排的风险。特殊风险应急预案是基于潜在重大事件风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的可能重大事件风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出特殊要求和指导。

(四)标准操作程序

由于基本预案、应急功能设置并不说明每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可附在应急预案之后或以适当的方式引用。标准操作程序的作用是为应急组织或个人履行应急任务功能设置中规定的职责和任务提供详细指导，应通过简洁的语言说明标准操作程序的目的、执行主体、时间、地点、任务、步骤和方式，并提供所需的检查表和附图表，一且应急预案启动，相关人员可按操作指今检查表，逐项落实行动。

(五)支持附件

支持附件主要包括应急处置的有关保障系统的描述及有关的附图表。这部分包括的内容最全面，是应急的支持体系，应急策划中的危险分析、资源分析的一些数据、管理内容、工艺过程、专家库系统等材料应该都在支持附件中体现。支持附件主要包括：危险分析附件、法律法规附件、应急资源附件、教育、培训、演练附件、技术支持附件以及其他支持附件。

二、应急预案文件体系

应急预案一般可包括以下四类预案文件。

(一)一级文件一总预案

包括对紧急情况的管理政策、预案的目标、应急组织的责任等内容。

(二)二级文件—程序文件

对应急行动的目的和范围进行说明，明确规定什么情况下该做什么、如何做、由谁去做等。其目的是为应急行动提供指南，但同时要求程序和格式简洁明了，以确保应急人员在执行应急步骤时不产生误解。

(三)三级文件—一操作手册

操作手册，也叫说明书，是对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明，供应急组织内部人员或其他人员使用，例如应急队员职责说明书、应急设备使用说明书等。

(四)四级文件一与应急预案相关的一切记录包括制定预案和执行预案的记录，如培训记录、文件记录、资源配置记录、设备设施相关记录、应急设备维修记录、储备药品保管记录、应急演练的相关记录等。

从总预案到行动记录，层层递进，组成了一个完善的应急预案文件体系。从管理的角度而言，可以根据这四类预案文件等级分别进行归类管理，既确保了预案文件的完整性，又便于查阅和调用，保证应急预案能得到有效运用。

三、我国食品药品应急预案的主要内容

就基本内容而言，一个完整的应急预案框架通常应该主要包括如下六大要件。①总则：规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。②组织体系及职责：具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体系框架。③管理流程：根据应急管理的时间序列，划分为预警预防、应急响应和善后处置三个阶段。④保障措施：规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施，如通信信息、支援与装备、技术、宣传培训演习、监督检查等。⑤附则：包括专业术语、预案管理与更新、跨区域沟通与协作、奖励与责任、制定与解释权、实施或生效时间等。⑥附录：主要包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等。这六个方面共同构成了应急预案的要件，它们之间相互联系、互为支撑，共同构成了一个完整的应急预案框架。其中，组织体系及职责、管理流程设计、保障措施规划是应急预案的重点内容，也是整个预案编制和管理的难点所在。

(一)组织体系及职责

按照突发事件发生的不同情况，各类应急预案中都建立了不同的应急组织体系，并明确了职责和分工。我国食品药品安全应急管理组织体系一般可包括应急指挥机构、日常管理机构、专业技术机构和专家咨询机构。详细内容请参见应急管理体制及具体应急管理章节。

(二)管理流程

突发事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。因此，需要按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施的重要依据.应急管理流程设计正是基于突发事件的生命周期而对突发事件进行分期管理的，旨在建立一个全面整合的政府应急管理模式。

根据突发事件可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将突发事件总体上划分为预防预警、应急响应和后期处置三个阶段。

1.预防预警

主要措施包括信息监测与报告、预警预防行动、预警支持系统、预警级别及发布等，旨在防范和阻止突发事件的发生，或把突发事件控制在特定类型或特定区域内。在食品药品安全突发事件的各类各级应急预案中，明确了要建立和完善食品药品安全突发事件监测、预警与报告网络体系。①监测。预案中应明确对危险源监测的方式方法以及采取的预防措施。②预警。预案中应明确事件预警的条件、方法和信息发布的程序。③信息报告。预案中应明确信息报告的方式和程序。对于食品药品安全突发事件的监测预警，国家已经明确提出了要建立统一的重大食品安全事件监测、报告网络体系；建立健全重大食品安全信息数据库和信息报告系统；建立、健全重大食品安全事件报告系统；构建药品不良反应监测和报告系统，药物滥用监测系统，医疗器械不良事件监测系统等。

2.应急响应

主要措施包括分级响应程序、信息共享与处理、通讯、指挥和协调、紧急处理、应急人员与群众安全防护、社会参与、事件调查分析、检测与后果评估、新闻报道、应急结束等，旨在通过快速反应及时控制突发事件并防止其蔓延。

在各类食品药品安全突发事件应急预案中，一般会明确：(1)响应分级。首先应对食品药品安全突发事件进行科学的分级管理，即针对事件的危害程度、影响范围和各级部门控制事态的能力，将事件分为不同的等级，并按照分级负责的原则，明确应急响应级别。(2)响应程序。即根据事件的大小和发展态势，明确应急指挥、应急行动、资源调配、信息报告等相应程序。(3)应急结束。即明确应急终止的条件。

3.后期处置

主要措施包括善后恢复、社会救助、保险、事件调查报告与总结改进，旨在尽快减低应急措施的强度，尽快恢复正常秩序并从事件中学习。政府应急管理的目的，是通过提高政府对突发事件的预见能力、救治能力以及学习能力，及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的生活秩序。

(三)保障措施

随着突发事件的综合性、跨地域属性日趋明显，应急管理涉及交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境等各部门。这就要求相关部门协同运作，快速有序采取措施，尽快控制事态发展，从而对财力支持、物资保障、人力资源保障、法制保障、科研保障和社会动员与舆论支持方面提出了要求。在各应急部门之间的职责分配方面，可以运用职能方法，对最可能需要的各类援助进行分组，每项职能由一个主要机构领导牵头负责，其他职能部门提供支持。通过职能细分，明确应急管理过程中各环节的主管部门与协作部门，每一项职能分别对应若干个主要的牵头机构和辅助机构，并制定各机构的具体责任范围和相应的应急程序。通过以应急准备及保障机构为支线，明确各参与部门的职责，这就形成了有法可依、有章可循的部门协同运作的整体制度框架。同时，除了通信信息、支援与装备（现场救援、人员队伍、交通运输、医疗卫生、物资、经费、社会动员、避难场所等)、技术支撑等实际部门的协同运作之外，应急预案还需要做好日常的宣传培训演练、监督检查等工作，这样才能使得政府应急预案基于制度，成于规范，在实践中根据不断变化的新情况、新问题而不断发展和完善。

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